Nowy kształt zapasów obowiązkowych

Nowy kształt zapasów obowiązkowych
Fot. Adobe Stock. Data dodania: 20 września 2022

Ustawie o zapasach obowiązkowych przyświeca wiele celów, nie wszystkie z nich są zgodne z celami przedsiębiorców.

Prace nad nowelizacją ustawy o zapasach obowiązkowych ucichły. Projekt utknął gdzieś na etapie jego tworzenia i nie został jeszcze skierowany do sejmu. Termin wprowadzenia zmian cały czas jest przesuwany, a czas płynie.

Nowelizacja ustawy stanowi m.in. implementację Dyrektywy Rady 2009/119/WE z 14 września 2009 r., nakładającej na państwa członkowskie UE obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych. Jej wprowadzenie do krajowego porządku prawnego miało nastąpić do 31 grudnia 2012 r. Popadliśmy więc w zwłokę już 9 miesięcy temu, a końca prac nadal nie widać.

O co tyle szumu?

System zapasów interwencyjnych ropy naftowej i paliw składa się na system zabezpieczenia ciągłości dostaw paliw na danym rynku krajowym. Zgodnie z treścią dyrektywy każdy kraj członkowski jest zobowiązany do stworzenia odpowiedniego systemu zabezpieczającego dostępność produktów. Jak wynika z treści dyrektywy: "celem jej przepisów oraz w dalszej kolejności regulacji krajów członkowskich jest zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową we Wspólnocie za pomocą niezawodnych i przejrzystych mechanizmów, opartych na solidarności między państwami członkowskimi, utrzymywanie minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych oraz ustanowienie niezbędnych środków proceduralnych służących zaradzeniu poważnym zakłóceniom dostaw".

Polska nie posiada znaczących własnych źródeł ropy naftowej, w 90% bazuje na surowcu importowanym. Tak znaczne uzależnienie od zewnętrznych dostaw wymusza tworzenie mechanizmów przeciwdziałających zagrożeniom dla państwa, w przypadku czasowego odcięcia lub ograniczenia dostaw produktów surowcowych lub gotowych paliw.

Obecnie systemem gromadzenia zapasów ropy naftowej i produktów naftowych objętych jest ponad 100 przedsiębiorców, wśród których są zarówno producenci paliw, jak i importerzy, a także Agencja Rezerw Materiałowych, która w imieniu Ministra Gospodarki utrzymuje i zarządza zapasami państwowymi ropy naftowej i produktów naftowych. Przedsiębiorstwa podlegające zapasom obowiązkowym są zobowiązane do tworzenia zapasów proporcjonalnie do zrealizowanej przez nie produkcji lub przywozu ropy naftowej lub paliw na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z treścią ustawy o zapasach, zapasy interwencyjne powinny zaspokajać zapotrzebowanie na ropę naftową i produkty naftowe w ilości odpowiadającej co najmniej:

1. 90-dniowemu średniemu dziennemu zużyciu wewnętrznemu ropy naftowej i produktów naftowych, z wyłączeniem gazu płynnego (LPG);
2. 30-dniowemu średniemu dziennemu zużyciu wewnętrznemu gazu płynnego (LPG).

Koszty związane z tworzeniem i utrzymywaniem zapasów obowiązkowych ponoszą przedsiębiorcy, natomiast koszty związane z tworzeniem i utrzymywaniem zapasów państwowych ponosi budżet państwa.

Rozwiązania sąsiadów

Różne kraje mają odmienne podejścia do kwestii zapasów ropy naftowej i produktów paliwowych. Można je podzielić na trzy podstawowe grupy systemów, a mianowicie:

1. przemysłowy - zapasy utrzymywane bezpośrednio przez przedsiębiorców;
2. agencyjny - zapasy utrzymywane przez wyspecjalizowane podmioty o charakterze publicznym;
3. państwowy - zapasy utrzymywane bezpośrednio przez państwa członkowskie.

Systemy mają jednak głównie charakter mieszany, łączą różne cechy poszczególnych form. Jak wskazano w treści uzasadnienia do projektu ustawy: "62% ogółu zapasów naftowych państw członkowskich UE utrzymywana jest w systemie zapasów przemysłowych, 35% - w systemie agencyjnym, zaś zaledwie 3% - w państwowym". System przemysłowy przyjęto jak dotąd w: Grecji, Luksemburgu, Szwecji, W. Brytanii i we Włoszech.

Typowym przykładem systemu agencyjnego jest regulacja niemiecka z Krajową Agencją ds. Zapasów Paliw oraz irlandzka z Narodową Agencją Zapasów Naftowych. Zakładają one, iż zapasy naftowe utrzymywane są przez wyspecjalizowane agendy o publicznym charakterze, a finansowane poprzez opłaty wnoszone przez przedsiębiorców. Takie rozwiązanie pozwala zniwelować wady systemu przemysłowego, zapewniając przede wszystkim większą dostępność zapasów na wypadek sytuacji kryzysowych.

Najpowszechniejszym w Unii Europejskiej systemem zapasów naftowych jest system mieszany, łączący elementy formy agencyjnej z przemysłową (m.in.: Francja, Hiszpania, Holandia, Portugalia).

System państwowy zakłada finansowanie zapasów naftowych z budżetu państwa i gwarantuje największą dostępność zapasów naftowych. Generuje jednak największe koszty dla finansów publicznych. System taki działa w Czechach i na Słowacji, zaś system mieszany "państwowo-przemysłowy" - w Bułgarii, na Litwie i w Polsce.

Można uogólnić, że system o cechach państwowych i przemysłowych został wprowadzony w krajach bloku wschodniego, gdzie w krótkim czasie należało wprowadzić zapasy ropy naftowej i niektórych produktów pochodnych.

Proponowane zmiany

Do głównych zmian w systemie zapasów interwencyjnych, obecnie regulowanym ustawą o zapasach, należy zaliczyć:

1. sposób obliczania ilości zapasów interwencyjnych i struktury produktowej zapasów interwencyjnych;
2. zwiększenie dostępności zapasów interwencyjnych;
3. nałożenie na Agencję Rezerw Materiałowych obowiązku tworzenia i utrzymywania "zapasów agencyjnych";
4. wprowadzenie w ramach "zapasów agencyjnych" możliwości utworzenia "zapasów specjalnych";
5. stworzenie rejestru systemu zapasów interwencyjnych i dodatkowych obowiązków sprawozdawczych.

Wyliczanie ilości ma, zdaniem projektodawcy, pozytywnie wpłynąć na ilość tworzonych zapasów. Planuje się bowiem zastąpienie "zużycia wewnętrznego ropy naftowej i produktów naftowych" "przywozem netto ropy naftowej i produktów naftowych wyrażonym w ekwiwalencie ropy naftowej". Będzie to stanowić podstawę do obliczenia wymaganej ilości zapasów interwencyjnych. W konsekwencji obniżone mają zostać ogólne koszty tworzenia systemu interwencyjnego.

Poważnym problemem w zakresie dostępności zapasów na wypadek sytuacji kryzysowej było dotychczasowe funkcjonowanie systemu z udziałem państwa. Po przyjęciu proponowanych zmian system będzie w znacznie większym stopniu bazował na działalności Agencji Rezerw Materiałowych, co umożliwi łatwiejszy dostęp do zapasów.

Dyrektywa 2009/119/WE wprowadza regulację przejęcia 10% (docelowo 30%) wielkości nałożonego na przedsiębiorców obowiązku w zakresie utrzymywanych zapasów. Proponuje się więc utworzenie nowej kategorii zapasów, tzw. "zapasów agencyjnych" tworzonych i utrzymywanych przez ARM, a finansowanych przez przedsiębiorców poprzez opłatę zapasową. Wprowadzić powinno się także możliwość zlecania ARM przez przedsiębiorców tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Obowiązek ARM nie będzie jednak bezwzględny, lecz uzależniony od możliwości przyjęcia tego zlecenia.

Zmniejszeniu będzie ulegać stopniowo wielkość obowiązku producentów i handlowców w zakresie zapasów ropy naftowej i paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) aż do osiągnięcia poziomu 53 dni średniej dziennej produkcji lub przywozu z końcem 2017 r. Wielkość obowiązku w zakresie gazu płynnego (LPG) pozostaje na dotychczasowym poziomie 30 dni. Wynika to z konieczności uzupełnienia poprzez zapasy agencyjne brakujących w systemie zapasów obowiązkowych w zakresie gazu płynnego (LPG) do 90 dni. Co ciekawe, stawka opłaty zapasowej dla gazu LPG ustalona ma zostać na wyższym poziomie w stosunku do pozostałych paliw.

Zastrzeżenia branży

Prace nad nowelizacją oraz przyświecająca im idea zostały przyjęte pozytywnie. Niestety, nie uwzględniono ustaleń dokonanych w toku konsultacji społecznych, co negatywnie odbiło się na ocenie projektu przez przedsiębiorców i ich organizacje.

Dla przykładu, implementowana dyrektywa przewiduje inne metody wyliczania zapasów obowiązkowych dla przedsiębiorców. Pojawił się także problem z precyzyjnym wyliczeniem momentu, w którym powinna zostać dokonana opłata paliwowa. Wątpliwości wzbudziła ponadto regulacja dotycząca momentu powstania obowiązku zapłaty opłaty zapasowej, a co za tym idzie, przerzucenie na przedsiębiorców ciężaru odkupu produktów przez Agencję Rezerw Materiałowych. Taka konstrukcja nie pozwoli przedsiębiorcom zobowiązanym do utrzymywania zapasów obowiązkowych uzyskać dostatecznych korzyści finansowych, których oczekiwano po wprowadzeniu zmian. Dalszym skutkiem takiego kształtu ustawy byłaby możliwość podwyższenia cen paliw. Wątpliwości wzbudził także fakt, iż zapasami obowiązkowymi miały być objęte także biokomponenty, które nie są uwzględniane w treści dyrektywy, jako elementy obowiązkowe systemu interwencyjnego. Za utrudnienie uważa się też brak możliwości uwzględnienia przy tworzeniu zapasów paliw objętych zabezpieczeniami lub innymi obciążeniami prawnymi i/lub faktycznymi.

Największe oburzenie treść ustawy wywołała wśród przedsiębiorców zobowiązanych do tworzenia zapasów obowiązkowych gazu skroplonego (LPG). Ich obowiązki mają bowiem zostać znacząco zwiększone, a zgodnie z oceną skutków regulacji, przedstawionej wraz z projektem ustawy nowelizującej, dać to powinno ok. 200 mln zł rocznie dodatkowego dochodu ARM. Przyjęto bowiem, że zapasy obowiązkowe LPG utrzymywane będą przez przedsiębiorców na dotychczasowych warunkach w wielkości odpowiadającej 30 dniom średniej dziennej produkcji lub przywozu tego produktu, zrealizowanej przez producenta lub handlowca w poprzednim roku kalendarzowym. Dodatkowo w celu zapewnienia Agencji środków finansowych potrzebnych do uzupełnienia brakującej części zapasów w zakresie gazu, stawkę opłaty zapasowej ustala się na wyższym poziomie. Takie rozwiązanie może doprowadzić do znacznego zwiększenia kosztów po stronie producentów i importerów LPG, a to przełoży się niewątpliwie na ostateczną cenę produktu.

Zastrzeżenia zgłaszane w toku procesu tworzenia projektu zostały częściowo uwzględnione przez projektodawcę. Pozwoliło to na urealnienie, przynajmniej częściowe, pokładanych w nowelizacji nadziei, w szczególności na obniżenie kosztów funkcjonowania systemu interwencyjnego.

Niestety, dodatkowe lub zmienione w swej treści obowiązki odbiorą profity uzyskane ze zmniejszenia innych obciążeń. Tak więc idea była dobra, jednak wykonanie nie najlepsze. Prace nad ostateczną treścią nowelizacji jeszcze trwają i nie wiadomo, w jakim kształcie ustawa zostanie uchwalona. Nie można się jednak spodziewać, że zostanie ona znacząco przeformułowana. Widać bowiem, że przyświeca jej wiele celów i nie wszystkie z nich są zgodne z celami przedsiębiorców.

Maksymilian Graś
×

DALSZA CZĘŚĆ ARTYKUŁU JEST DOSTĘPNA DLA SUBSKRYBENTÓW STREFY PREMIUM PORTALU WNP.PL

lub poznaj nasze plany abonamentowe i wybierz odpowiedni dla siebie. Nie masz konta? Kliknij i załóż konto!

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu

Podaj poprawny adres e-mail
W związku z bezpłatną subskrypcją zgadzam się na otrzymywanie na podany adres email informacji handlowych.
Informujemy, że dane przekazane w związku z zamówieniem newslettera będą przetwarzane zgodnie z Polityką Prywatności PTWP Online Sp. z o.o.

Usługa zostanie uruchomiania po kliknięciu w link aktywacyjny przesłany na podany adres email.

W każdej chwili możesz zrezygnować z otrzymywania newslettera i innych informacji.
Musisz zaznaczyć wymaganą zgodę

KOMENTARZE (0)

Do artykułu: Nowy kształt zapasów obowiązkowych

NEWSLETTER

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu.

Polityka prywatności portali Grupy PTWP

Logowanie

Dla subskrybentów naszych usług (Strefa Premium, newslettery) oraz uczestników konferencji ogranizowanych przez Grupę PTWP

Nie pamiętasz hasła?

Nie masz jeszcze konta? Kliknij i zarejestruj się teraz!